Ta strona używa ciasteczek, dowiedz się więcejOK
„O nas bez nas” – Unia Europejska wobec sektora pozarządowego w Europie Wschodniej
2010-07-20
Elżbieta Kaca*
Rozwój społeczeństwa obywatelskiego i trzeciego sektora w krajach Europy Wschodniej to hasła często padające z ust unijnych dyplomatów, a ich popularność znajduje odzwierciedlenie w licznych dokumentach. Biorąc jednak pod uwagę ewaluację Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, zaprezentowaną przez Komisję Europejską w 2010 roku, postęp w tym obszarze jest znikomy.

W praktyce troska o rozwój społeczeństwa obywatelskiego obejmuje wiele różnorodnych działań, takich jak wspieranie niezależnych mediów, lokalnych liderów, watchdogów, programy edukacyjne, ale też promocja rządów prawa i dobrego rządzenia. W tego typu działaniach organizacje pozarządowe są postrzegane jako główni pośrednicy w kontaktach ze społeczeństwem. Wielu grantodawców, na przykład Stany Zjednoczone, przeznacza duże środki na finansowanie działań trzeciego sektora i inicjatyw oddolnych. Jest to łatwiejszy sposób stymulowania zmian niż nacisk na rząd danego państwa w obszarze polityki wewnętrznej. Pomimo że większość państw wschodnioeuropejskich (nawet Rosja i Azerbejdżan; wyjątkiem jest tylko Białoruś) należy do Rady Europy, naciski na implementowanie przez te państwa międzynarodowych standardów są dla Unii Europejskiej niezwykle trudne dla ze względu na różne interesy gospodarcze państw członkowskich.

Unia Europejska jest jednym z głównych – poza Stanami Zjednoczonymi – donorów w Europie Wschodniej. Najważniejszymi instrumentami unijnej pomocy na Wschodzie, do których mają dostęp organizacje pozarządowe, są programy tematyczne, takie jak Migracje i Azyl, Europejski Instrument na rzecz Demokratyzacji i Praw Człowieka czy środki z Europejskiego Instrumentu Polityki Sąsiedztwa. Nie ma jednak dostępnych statystyk Komisji Europejskiej pokazujących, ile wschodnioeuropejskich organizacji pozarządowych korzysta z tych środków.

Wszystkie te instrumenty trawią podobne bolączki związane z adresowaniem potrzeb społeczeństw wschodnioeuropejskich. Indykatywnym materiałem jest krytyczny raport Europejskiego Trybunału Obrachunkowego „Zarządzanie przez Komisję udziałem podmiotów niepaństwowych we współpracy Wspólnoty Europejskiej na rzecz rozwoju” z 2009 roku, dotyczący zaangażowania organizacji i władz lokalnych w realizację unijnej polityki rozwojowej. Wynika z niego, że organizacje pozarządowe i władze lokalne nie są włączane w proces konsultacji nad priorytetami pomocy, co skutkuje nieuwzględnianiem lokalnych uwarunkowań w państwach-beneficjentach. Trudno na przykład wspierać reformę sądownictwa na modłę europejską na Ukrainie, gdzie rozumienie prawa jest zupełnie inne. Jest to uniwersalny problem dla wielu donorów i wynika z braku odpowiednich ekspertyz, ale też z forsowania własnych celów politycznych.  

Proces konsultacji z organizacjami pozarządowymi jest złożony, ponieważ dotyczy wielu poziomów procesu decyzyjnego. Organizacje ukraińskie, takie jak International Centre for Policy Studies czy International Renaissance Foundation, podejmują dużo wysiłków, żeby włączyć się w monitoring pomocy unijnej, ale jak wskazują ich raporty, nie jest to łatwe i wymaga rozwiązań instytucjonalnych na poziomie narodowym. Innym przykładem fikcyjnej natury konsultacji na poziomie międzynarodowym jest Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Partnerstwa Wschodniego, stanowiące zgromadzenie organizacji z krajów wschodnioeuropejskich oraz unijnych, powstałe w 2008 roku. Pomimo dużego zaangażowania wielu organizacji wschodnich i dość sprawnego dotychczasowego organizowania prac Forum, nie może ono pełnić funkcji konsultacyjno-doradczych, ponieważ nie posiada własnego budżetu. Bez środków na finansowanie choćby ekspertyz, które byłyby podstawą prac w grupach roboczych, czy środków na funkcjonowanie sekretariatu, Forum nie zdoła przerodzić się w wiarygodnego partnera do rozmów z administracją rządową. W przeciwieństwie do platform unijnych, takich jak CONCORD czy Action Aid w obszarze pomocy rozwojowej, które dysponują znacznymi środkami na prowadzenie działań typu advocacy i opracowywanie odpowiednich analiz, wschodni sektor pozarządowy jest rozdrobniony i niezrzeszony w silne platformy narodowe i międzynarodowe.

Polityka forsowania własnych celów prowadzi do komercjalizacji sektora pozarządowego – organizacje stają się wykonawcami zleceń donorów. Zjawisko to jest potęgowane przez dużą skalę uzależnienia wschodnioeuropejskiego trzeciego sektora od środków zewnętrznych. Jest to o tyle niebezpieczne, że wycofywanie środków oznacza upadek wielu organizacji.

Aby minimalizować efekt komercjalizacji trzeciego sektora, organizacje pozarządowe powinny otrzymywać długofalowe wsparcie instytucjonalne, to znaczy środki na wydatki administracyjne, rozwój organizacji, szkolenia, tak aby działalność statutowa mogła być prowadzona z większą swobodą. Wsparcie takie powinny otrzymywać zwłaszcza organizacje monitorujące – watchdogi, z tego względu, że wschodnioeuropejskie administracje rządowe nie są zainteresowane łożeniem na organizacje, które „patrzyłyby im na ręce”.

Bez znajomości lokalnych uwarunkowań łatwo o pomyłki na etapie tworzenia procedur konkursowych i finansowanie niewłaściwych podmiotów, na przykład organizacji typu GoNGO (rządowe organizacje pozarządowe) czy fikcyjnych organizacji. Rozumienie definicji organizacji pozarządowej w Europie Wschodniej jest inne od zachodnioeuropejskiego. Według szeroko przyjętej definicji Narodów Zjednoczonych, organizacje pozarządowe to organizacje niemające powiązań z państwem i nienastawione na zysk. Tymczasem na przykład w Rosji organizacje pozarządowe to według uregulowań prawnych organizacje niekomercyjne, w tym rządowe i samorządowe. Dlatego ważna jest znajomość krajobrazu sektora pozarządowego w Europie Wschodniej, posiadanie ekspertyz i mapping tych organizacji, które dają reprezentatywny obraz społeczeństwa. Komisja Europejska zwykle nie prowadzi tego typu analiz, a jeśli już, to nie udostępnia ich opinii publicznej.

Innym problemem jest wydatkowanie większości środków finansowych, które trafiają do Europy Wschodniej, poprzez wsparcie budżetowe administracji rządów. Na podstawie umowy Komisji Europejskiej z rządem i ustalonych priorytetów wydatkowania pomocy dokonywany jest transfer środków bezpośrednio do rządu. W latach 2007-2009 na Ukrainie wydatkowano w ten sposób aż 70 procent środków Europejskiego Instrumentu Polityki Sąsiedztwa. Unia Europejska decyduje się na wsparcie budżetowe w sytuacji, kiedy rząd danego kraju zdobył tyle zaufania, że może stać się dysponentem środków. Niestety, w ten sposób minimalizowana jest rola podmiotów niepaństwowych. Brak równowagi pomiędzy finansowaniem działań administracji a sektora pozarządowego to częsty błąd donorów. Jak wskazuje raport FRIDE „How to Revitalise Democracy Assistance: Recipients Point of View”, po pomarańczowej rewolucji na Ukrainie większość donorów przerzuciła środki finansowe z programów wsparcia społeczeństwa obywatelskiego na programy budowania zdolności instytucjonalnej rządu. Pięć lat później nie można stwierdzić, że na Ukrainie nastąpiła znaczna poprawa pod względem wdrażania zasad państwa prawa, a po objęciu rządów przez prezydenta Wiktora Janukowycza znów następuje odwrót od przestrzegania niektórych podstawowych wolności, jak wolność słowa czy stowarzyszania się.

Jak wskazują dane rocznego raportu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z 2008 roku, wsparcie budżetowe jest procesem dalece nietransparentnym. Nawet Komisja Europejska nie jest pewna, jak przebiega wydatkowanie środków unijnych na wschodzie Europy. Z kolei takie organizacje jak na przykład PAUCI na Ukrainie, które starają się monitorować wydatkowanie tych środków, napotykają na barierę braku informacji. Dobrym rozwiązaniem wydaje się więc wprowadzenie mechanizmu konsultacji włączającego podmioty niepaństwowe.

Komisja Europejska ma duży problem ze stworzeniem systemu pomocowego w Europie Wschodniej, efektywnie angażującego organizacje pozarządowe. O ile na przykład w obszarze pomocy rozwojowej temat włączania trzeciego sektora zaczął być traktowany poważnie (w tym roku zainicjowany został proces pod nazwą „Dialog strukturalny”, którego celem ma być wypracowanie nowych rozwiązań w tym zakresie), to w obszarze unijnych programów pomocowych jest to wątek poboczny. A potencjał jest duży, zwłaszcza że regionowi temu daleko do demokratycznej idylli i ciągle to pracownicy różnego typu organizacji są zarzewiem nowych idei.


* Elżbieta Kaca jest koordynatorem projektów i badaczem Programu Europejskiego Instytutu Spraw Publicznych. Specjalizuje się w tematyce stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej, głównie z krajami Europy Wschodniej (Partnerstwo Wschodnie, Europejska Polityka Sąsiedztwa, pomoc rozwojowa, promocja demokracji) oraz w problematyce dotyczącej funkcjonowania Parlamentu Europejskiego.

Powrót
Najnowsze

Polskie „chamy” i ukraińskie „pany”. Rewolucja na rynku pracy?

03.06.2020
Dariusz Szymczycha
Czytaj dalej

Ukraińskie kino. Dzieje sukcesu pewnej reformy

29.05.2020
Andrij Lubka
Czytaj dalej

W poszukiwaniu złotego wieku  

22.05.2020
Ola Hnatiuk
Czytaj dalej

Rozmowa online z Olą Hnatiuk. Koniec złotego wieku?

20.05.2020
Czytaj dalej

Nowa Europa Wschodnia 1-2/2020 - Zapowiedź

12.05.2020
Czytaj dalej

Życzenia świąteczne

10.04.2020
Czytaj dalej

copyrights © 2010-2020 by Kolegium Europy Wschodniej im. Jana Nowaka-Jeziorańskiego we Wrocławiu