Rozmowy o Nord Stream 2, czyli powrót do przeszłości

Nieoficjalne przecieki sugerują rychłe rozmowy USA i Niemiec o Nord Stream 2. Nie jest jednak pewne, na ile układ dający gwarancje Ukrainie jest możliwy ani na ile byłby efektywny. Prawdopodobnie oznaczałby powrót do przeszłości, w której Polacy będą mieli do wykonania te same zadania domowe, co obecnie.

Niemiecki „Handelsblatt” informuje, że Stany Zjednoczone oczekują od Niemiec gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy i krajów Europy Środkowo-Wschodniej oraz mechanizmu pozwalającego chronić dostawy gazu przez terytorium ukraińskie w zamian za ewentualne zniesienie sankcji wobec spornego projektu Nord Stream 2. Na razie nie otrzymały odpowiedzi. Nie ma żadnych oficjalnych sygnałów o woli ugody w USA. Jest raczej gotowość wprowadzenia kolejnych sankcji i innych rozwiązań mających skutecznie zatrzymać budowę gazociągu.

Departament Stanu USA zapowiedział, że będzie monitorował aktywność związaną z budową i certyfikacją Nord Stream 2, a jeśli taką odnotuje, zastosuje sankcje. – To zła propozycja – powiedział rzecznik departamentu Ned Price. – Będziemy ściśle współpracować z naszymi sojusznikami i partnerami w celu wzmocnienia europejskiego bezpieczeństwa energetycznego i ochrony przed drapieżnym zachowaniem, w tym przypadku Rosji – dodał. Zdaniem Price’a projekt Nord Stream 2 i jego odpowiednik na południu o nazwie Turkish Stream mają zwiększyć nacisk Rosji na sojuszników i partnerów amerykańskich oraz podważyć bezpieczeństwo transatlantyckie.

„Handelsblatt” informuje, że Amerykanie chcieliby wypracować mechanizm, który pozwala zatrzymać pracę Nord Stream 2 w razie niebezpiecznego obniżenia poziomu dostaw gazu przez Ukrainę. – Strona niemiecka musi przedstawić rozwiązanie pakietowe. W innym wypadku nie będziemy mogli rozwiązać problemu Nord Stream 2 – mówi źródło niemieckiej gazety. Amerykanie oczekują także od Niemców, że wesprą rozwój infrastruktury gazowej na Ukrainie, także na poczet dostaw wodoru, dając tym samym szansę Kijowowi na odgrywanie istotnej roli na rynku gazu pomimo powstania Nord Stream 2. Administracja Joego Bidena byłaby gotowa znieść sankcje wobec tego spornego projektu tylko w zamian za gwarancje, że Rosja nie użyje go przeciwko Ukrainie ani innym krajom regionu.

Temat Nord Stream 2 padł przy okazji gratulacji kanclerz Angeli Merkel złożonych prezydentowi Joemu Bidenowi po objęciu stanowiska. Warto przypomnieć, że Merkel sygnalizowała już oficjalnie gotowość do rozmów z USA, ale zaznaczyła, że nie jest gotowa do porzucenia Nord Stream 2. Tymczasem jeszcze jako kandydat na sekretarza stanu USA Antony Blinken zapowiedział na przesłuchaniu podczas posiedzenia komisji spraw zagranicznych senatu, że Biden będzie działał na rzecz zatrzymania budowy tego spornego gazociągu. Doradca przyznał wtedy, że władze USA spróbują przekonać partnerów zagranicznych do wycofania wsparcia dla niego, a jeśli te starania zawiodą, będą sięgać „po narzędzia dotąd niestosowane”. – Wiem, że prezydent-elekt będzie oczekiwał, że użyjemy wszelkich narzędzi perswazji, które posiadamy, by przekonać naszych przyjaciół i partnerów, w tym Niemcy, do zaprzestania starań – zapewnił. Same rozmowy są naturalnym elementem polityki zagranicznej. Amerykanie regularnie kontaktowali się z administracją oraz biznesem niemieckim jeszcze w czasie prezydentury Donalda Trumpa. Nowością w przypadku administracji Bidena może być otwartość na propozycję niemiecką, która mogłaby otworzyć drogę do uruchomienia Nord Stream 2.

Projekt Nord Stream 2 może zostać zatrzymany z pomocą sankcji amerykańskich, które w kształcie przyjętym obecnie zostały już zatwierdzone w budżecie obronnym na 2021 r. Mogą sprawić, że budowa nie zostanie ukończona albo po jej ukończeniu nie będzie możliwe rozpoczęcie dostaw. Jeżeli Rosjanom uda się dokończyć budowę przy użyciu firm gotowych wziąć na siebie ryzyko sankcji amerykańskich, przyszłość tego projektu będzie zależała od dalszego postępowania Niemiec, na które mogą mieć wydatny wpływ Amerykanie i taki może być cel rozmów. Rozmowy o przyszłości Nord Stream 2 byłyby wówczas ustępstwem uzasadnionym przy założeniu, że sankcje amerykańskie nie będą w stanie zatrzymać tego projektu. Wówczas sankcje zlecone przez parlament mogłyby zostać wdrożone, ale projekt mimo nich zostałby zrealizowany. Do rozstrzygnięcia pozostaje, jakie wytyczne do realizacji tych sankcji przedstawi Departament Stanu USA. Należy jednak podkreślić, że gotowość Waszyngtonu do rozmów z Berlinem nie musi oznaczać automatycznej zgody na zniesienie sankcji wobec Nord Stream 2, czego dowodem mogą być przytoczone słowa Blinkena o kolejnych narzędziach perswazji w dyspozycji USA. Jeżeli rozmowy, na które się zanosi, potoczą się niekorzystnie, może się okazać, że Amerykanie sięgną po te niesprecyzowane rozwiązania.

Barierą dla Amerykanów może być paradoksalnie fakt, że Niemcy proponują koncert mocarstw zasugerowany przez chadeka Norberta Röttgena, który zaproponował rozmowy USA–Niemcy–Rosja z pominięciem Komisji Europejskiej. Ta abdykowała z podmiotowej roli w tej sprawie, pozostawiając rozstrzygnięcie państwom członkowskim jeszcze przed kadencją Ursuli von der Leyen, i nie zmieniła tego stanowiska. Wysoki przedstawiciel ds. zagranicznych i bezpieczeństwa Unii Europejskiej Josep Borell odwiedził Moskwę 4 i 5 lutego, zastrzegając, że Nord Stream 2 to nie projekt paneuropejski, więc decyzja o jego losie należy do państw członkowskich, które są w niego zaangażowane, w domyśle głównie Niemiec. Przyjęcie propozycji koncertu mocarstw w sporze o ten gazociąg byłoby zgodą USA na osłabianie Komisji, która z ich perspektywy powinna raczej osłabiać niż wzmacniać partykularyzmy w polityce europejskiej widoczne na przykładzie Nord Stream 2. Oferta może być jednak kusząca, jeżeli Niemcy za Röttgenem, który już to zaproponował, zaoferują moratorium na budowę spornej magistrali do czasu zakończenia rozmów trójstronnych na jej temat. Nie oznacza to jednak od razu zgody na zniesienie sankcji, poza tym wobec ewentualnego, dalszego zamrożenia budowy nie będzie kogo nimi okładać.

Kolejny koncert mocarstw

Jeżeli jednak się okaże, że Amerykanie będą gotowi ustąpić w sprawie sankcji w zamian za ustępstwa Niemiec, do rozstrzygnięcia pozostaje, na czym mogłyby one polegać i czy są w stanie efektywnie ochronić Europę Środkowo-Wschodnią zgodnie z oczekiwaniami Waszyngtonu. „Handelsblatt” sugeruje, że może chodzić o mechanizm pozwalający wyłączyć Nord Stream 2 z użytkowania w razie niebezpiecznego spadku przesyłu gazu przez Ukrainę. Ukraińcy potrzebują go na odpowiednim poziomie, aby utrzymać ciśnienie w systemie przesyłowym niezbędne do stabilności dostaw oraz przychody budżetowe z tytułu opłat przesyłowych uiszczanych przez Rosjan.

Opóźnienie Nord Stream 2 o ponad rok pozwoliło wynegocjować przez Komisję Europejską, Ukrainę i Rosję przy wsparciu Niemiec porozumienie tymczasowe o warunkach dostaw od 2020 do 2024 r. zakładające, że Gazprom będzie opłacał z góry minimalny poziom dostaw przez gazociągi ukraińskie, który będzie stopniowo spadał z 65 w 2020 r. do 40 mld m6 w 2024 r. Nowy mechanizm pozwalający przekierować przepustowość z Nord Stream 2 na Ukrainę mógłby zostać zbudowany na podstawie tego kontraktu z uwzględnieniem niesprecyzowanych gwarancji Niemiec postulowanych według „Handelsblatta” przez USA, na dobry początek poprzez wydłużenie kontraktu tymczasowego na przesył przez terytorium ukraińskie z jakąś formą odpowiedzialności niemieckiej za jego utrzymanie.

Do rozstrzygnięcia pozostaje efektywność takich gwarancji. Układ zawierający zapewnienia mające chronić interesy ukraińskie będzie się kojarzył analitykom z memorandum budapesztańskim o wycofaniu broni jądrowej z Ukrainy w zamian za gwarancje nienaruszalności terytorialnej. Wiadomo, że Rosja pogwałciła ten układ, podejmując się inwazji Krymu w 2014 r., za którą spotkały ją międzynarodowe sankcje. Jednakże głównym gwarantem układu o Nord Stream 2 nie byłaby już Rosja, ale Niemcy, które musiałyby się w jakiś sposób zobowiązać do tego, że nie pozwolą firmom importować gazu przez sporny gazociąg, jeżeli odbywałoby się to kosztem Ukrainy. Jeżeli dołożyć do tego bliżej niesprecyzowane gwarancje dla Europy Środkowo-Wschodniej, w tym Polski, powstaje istotne obciążenie polityczne czyniące Nord Stream 2 projektem nieatrakcyjnym ekonomicznie, a co za tym idzie, prawdopodobnie nie do zaakceptowania przez Berlin liczący na wzrost konkurencyjności z użyciem jego gazu. Być może dlatego prorosyjski polityk w Bundestagu Klaus Ernst już skrytykował pomysł stworzenia mechanizmu pozwalającego zatrzymać Nord Stream 2 w razie obniżenia dostaw gazu przez Ukrainę. – Stanowczo sprzeciwiam się pomysłowi mechanizmu zaproponowanego przez USA, który mógłby ograniczyć dostęp do gazu z Rosji w określonych warunkach – powiedział agencji Interfax.

Być może Amerykanie serwują Niemcom ofertę niemożliwą do zaakceptowania, aby mieć potem podstawę do eskalacji sankcji. Porozumienie może uwzględniać dodatkowe zmiany w sprawie unijnej dyrektywy gazowej, która zobowiązuje Gazprom do wdrożenia przepisów antymonopolowych wobec Nord Stream 2. Konieczność wdrożenia dyrektywy tworzy już teraz dodatkowe obciążenie ekonomiczne tego projektu i rodzi ryzyko dalszego opóźnienia przez możliwą konieczność harmonizacji prawa rosyjskiego dającego monopol gazociągowy Gazpromowi z unijnym, który go wyklucza. Kreml niekoniecznie się na niego zgodzi.

Jeżeli jednak Niemcy byłyby gotowe na ustępstwa w sprawie Nord Stream 2 inne niż porzucenie projektu, czego sygnałem może być przytoczona wypowiedź Merkel, mogłoby się okazać, że rozmowy z Amerykanami będą powrotem do przeszłości i rozmów pamiętających czasy prezydenta Wiktora Janukowycza, który nawet prowadząc prorosyjską politykę zagraniczną, próbował wykuć układ zmniejszający zależność jego kraju od Gazpromu. Jeszcze w 2011 r. wyszedł z propozycją stworzenia konsorcjum spółek ukraińskiej, europejskiej i rosyjskiej mającego zarządzać gazociągami na Ukrainie w celu zagwarantowania stabilności dostaw. Być może rozmowy USA–Niemcy mogłyby prowadzić do powrotu tego rozwiązania w nowej formie. Do takich wniosków może prowadzić inna sugestia „Handelsblatta”, jakoby Amerykanie oczekiwali zaangażowania Niemiec w rozwój rynku gazu, w tym wodoru, na Ukrainie. Oznaczałoby to, że będą chcieli najlepszej gwarancji stabilności dostaw paliwa przez ten kraj w postaci zaangażowania materialnego firm niemieckich, na przykład w aktywa przesyłowe i magazynowe nad Dnieprem. Ukraińcy od lat nie mogą znaleźć inwestorów chętnych do włożenia kapitału w modernizację ich systemu przesyłowego niezbędną także ze względu na nieuchronny spadek dostaw gazu przez ich terytorium, czyli kiedyś nawet 110 mld m6, teraz 40 mld m6, a po Nord Stream 2 nawet 10 mld m6 rocznie. Gwarancja w postaci wejścia kapitału niemieckiego do akcjonariatu operatora gazociągów przesyłowych na Ukrainie pod nazwą Magistralne Gazowody Ukrainy lub operatora magazynów Podziemnyje Gazohraniszcza Ukrainy (OUGSF) to zapewnienie, że Nord Stream 2 nie sprawi kłopotów, poręczone portfelem niemieckiego podatnika, w którego interesie będzie dotrzymanie gwarancji.

Wszelkie rozwiązania tego typu mogą się stać przedmiotem manipulacji Kremla, któremu nie należy tworzyć przestrzeni do dalszej gry ponad głowami polityków z Europy Środkowo-Wschodniej a tak może zostać odczytany ewentualny układ o Nord Stream 2, nawet gdyby był teoretycznie w stanie zapewnić bezpieczeństwo dostaw gazu w regionie. Moim zdaniem sankcje eskalowane na wzór pakietu zastosowanego wobec Iranu są w stanie zatrzymać budowę Nord Stream 2. Potwierdza to informacja Gazpromu z prospektu euroobligacji, w której przyznał, że otoczenie polityczne tworzy ryzyko zawieszenia lub zablokowania tego projektu. Nie należy rezygnować z sankcji, szczególnie w obliczu utrzymywania się agresywnej polityki Kremla, której najświeższym przykładem jest aresztowanie opozycjonisty Aleksieja Nawalnego, którego wcześniej nie udało się otruć, ale to tylko jeden przykład z długiego szeregu argumentów potwierdzających wrogość Rosji wobec Zachodu.

Tego samego zdania są prawdopodobnie autorzy listu z Kongresu do Departamentu Stanu USA podpisanego przez przedstawicieli obu amerykańskich partii, którzy domagają się jak najszybszej informacji o ocenie postępów budowy Nord Stream 2 przez Waszyngton, o terminie przedstawienia raportu zawierającego listę podmiotów, które zostaną objęte sankcjami, a także o słanych z zagranicy propozycjach złagodzenia lub porzucenia sankcji. To forma presji na Biały Dom, który nie zajął dotąd formalnego stanowiska poza wspomnianą deklaracją, że według prezydenta Nord Stream 2 jest złą propozycją dla Europy.

Wnioski dla Polski

Mam świadomość, że prezentuję spojrzenie z punktu widzenia interesów krajów tego regionu, jak Polska. Globalne mocarstwo amerykańskie może mieć nieco inne priorytety ze względu na konieczność rywalizacji gospodarczej z Chinami, chęć odnowienia współpracy transtatlantyckiej z pomocą Niemiec, w tym w polityce klimatycznej, a także ponownej unifikacji polityki USA i Unii Europejskiej wobec Rosji. Amerykanom może dziś bardziej zależeć na poparciu Niemiec dla sankcji wobec Rosjan jak ustawa Magnickiego niż zatrzymaniu Nord Stream 2.

Polska może mieć ograniczony wpływ na rozważania tego rodzaju, choć istnieje też możliwość, że zyskałaby oddziaływanie na rozmowy USA–Niemcy w razie otwartej postawy Waszyngtonu na zaproszenie sojuszników środkowoeuropejskich, sygnalizowane już nieoficjalnie w „Handelsblatcie”. Należy jednak po raz kolejny powtórzyć, że niezależnie od losu Nord Stream 2 należy realizować zadania pozwalające impregnować europejski, środkowo-europejski i polski rynek gazu na działania Rosji zmierzające do ugruntowania pozycji Gazpromu pomimo dywersyfikacji źródeł dostaw.

Nie ma potwierdzonych informacji przekonujących, że Amerykanie są gotowi porzucić sankcje wobec Nord Stream 2, ale nie jest także jasne, czy zdołają zatrzymać ten projekt. Polska musi być gotowa na znalezienie sobie miejsca w obliczu ewentualnego układu o Nord Stream 2 z udziałem USA i Niemiec albo ukończenia spornego gazociągu pomimo utrzymania lub poszerzenia restrykcji amerykańskich. Jeżeli biznes niemiecki będzie ręczył własną głową za bezpieczeństwo dostaw gazu na Ukrainie, będzie to okazja do zwiększenia zaangażowania polskich firm w tamtejszym sektorze energetycznym pod jego parasolem i – przykładowo – rozwoju handlu gazem na naszej granicy. Póki co jednak nie ma sygnałów świadczących o gotowości USA do ustępstw wobec Niemiec i Rosji, a także legitymizowania koncertu mocarstw w sprawie Nord Stream 2. Amerykanie oczekują od Niemiec ustępstw, których dobrym początkiem byłoby moratorium na budowę rury Putina, a jedynym słusznym końcem – rezygnacja z tego szkodliwego przedsięwzięcia. Polska musi nadal robić swoje, a poza tym przypominać fakty w sporze o Nord Stream 2.