Gdzie rząd nie może, tam samorządy pośle

Paradyplomacja, czyli współpraca zagraniczna samorządów lokalnych, jest jak paraolimpiada. Olimpiadę śledzą miliony widzów, paraolimpiadę – znacznie mniej. Jednak ta druga oznacza entuzjazm, zapał i szczere emocje. Taka właśnie jest paradyplomacja: spontaniczna, nieregularna, czasem chaotyczna, ale docierająca do zwykłych ludzi, do których nigdy nie trafi przekaz tradycyjnej dyplomacji.

Paradyplomacja powinna być istotnym elementem polityki zagranicznej państwa. Jej działania są zdecentralizowane, rozproszone, finansowane z wielu różnych źródeł. Głównym motywem do jej prowadzenia są kontakty międzyludzkie oraz ciekawość doświadczeń innych społeczności lokalnych wobec podobnych wyzwań. Współpraca zagraniczna samorządów może być istotnym uzupełnieniem polityki zagranicznej, szczególnie w zakresie dyplomacji publicznej i kształtowania pozytywnego wizerunku Polski zagranicą. Działania zagraniczne samorządów angażują liderów społeczności lokalnych, którzy na co dzień nie zajmują się takimi sprawami i nie da się do nich dotrzeć środkami tradycyjnej dyplomacji. Liderzy ci podejmują na co dzień dziesiątki decyzji istotnych dla ich społeczności.

Kolegium Europy Wschodniej im. Jana Nowaka-Jeziorańskiego przeprowadziło ankietę na temat współpracy samorządów ze Wschodem skierowaną do wszystkich 200 jednostek samorządu lokalnego województwa dolnośląskiego. Na ankietę odpowiedziało 48 podmiotów, w tym Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego, 3 duże miasta na prawach powiatu, w tym stolica regionu Wrocław, 6 powiatów oraz 38 gmin. Na podstawie ankiety powstała analiza Współpraca samorządów Dolnego Śląska ze Wschodem. Raport z badań i rekomendacje, której jestem autorem. Celem analizy był opis obecnego stanu współpracy oraz wypracowanie praktycznych rekomendacji dla działań, które powinny podjąć gminy, województwa i MSZ.

Sentyment kresowy

O kierunkach współpracy zagranicznej samorządów na Dolnym Śląsku decyduje geografia. Niemal każdy samorząd ma partnera w Niemczech i Czechach – w ten sposób łatwiej starać się o wsparcie z Unii Europejskiej na projekty transgraniczne. Współpracę z samorządami ze Wschodu zadeklarowało ponad 30% samorządów z Dolnego Śląska. Najczęstszym motywem dla nawiązania takiej kooperacji są względy historyczne i sentymentalne, związane z miejscami pochodzenia mieszkańców.

Samorządy lokalne współpracują najczęściej z partnerami z terenu zachodniej Ukrainy, skąd po wojnie przybyli na Dolny Śląsk rodzice, dziadkowie czy pradziadkowie obecnych Dolnoślązaków. To społeczności lokalne przekonują władze samorządowe do szukania współpracy z miejscami, z których pochodzili ich przodkowie. Taka motywacja była dominująca w nawiązaniu partnerstwa Wrocławia ze Lwowem czy Grodnem i w przypadku wielu innych miast na Dolnym Śląsku. Zbiorowe emocje w tej sprawie podsyca akcja „Mogiłę pradziada ocal od zapomnienia”, zainicjowana przez dziennikarkę telewizji regionalnej TVP 3 we Wrocławiu Grażynę Orłowską-Sondej. Do tej pory odbyło się jedenaście edycji z udziałem łącznie około 100 tys. wolontariuszy, którzy podczas pobytu na Wschodzie zajmowali się porządkowaniem i renowacją polskich cmentarzy. Była to głównie młodzież, ale również samorządowcy oraz nauczyciele. Dzięki ich wyjazdom do zachodniej Ukrainy zostało nawiązanych kilka partnerstw samorządowych.

Zupełnie odwrotnie, nie kierując się sentymentem historycznym, postąpiło województwo dolnośląskie. Za namową ambasadora Ukrainy w Polsce Dmytro Pawłyczki jego władze samorządowe zdecydowały się nawiązać współpracę z regionami wschodniej i centralnej Ukrainy. Ambasador przekonywał, że mają one nawiązane wiele partnerstw z samorządami z Polski i są nastawione proeuropejsko, a regiony wschodnie nie współpracują z partnerami z UE, a ich mieszkańcy nie są jednoznacznie przekonani do idei bliskich Unii. Dolny Śląsk zawarł umowy partnerskie z obwodami dniepropietrowskim oraz kirowohradzkim.

Dla województwa flagowym projektem współpracy ze Wschodem jest utworzenie w 2015 r. Agencji Demokracji Lokalnej w Dnipro. Działa w ramach ALDA – Europejskiego Stowarzyszenia na rzecz Demokracji Lokalnej, afiliowanego przy Radzie Europy i skupiającego 350 członków – samorządy, organizacje pozarządowe i szkoły wyższe z 42 krajów. Jego celem jest wspieranie demokracji lokalnej i rozwoju w krajach Partnerstwa Wschodniego, Bałkanów Zachodnich i Afryki Północnej. Celem funkcjonowania organizacji w Dnipro jest realizacja projektów wspierających rozwój społeczeństwa obywatelskiego, partycypacji społecznej i transparentności zarządzania. W związku z sytuacją na Ukrainie Agencja realizowała również projekt integracji migrantów wewnętrznych, którzy przybyli z terenów okupowanych na Donbasie i znaleźli się w obwodzie dniepropietrowskim. Województwo dolnośląskie jest członkiem ALD-y od 2014 r. We wrześniu 2020 r. decyzję o przystąpieniu do współpracy podjęła Rada Miejska Wrocławia.

Dolny Śląsk zagrał w paradyplomatycznej pierwszej lidze, gdy w czerwcu 2019 r. marszałek województwa Cezary Przybylski wysłał list do premiera Saksonii Michaela Kretschmera w sprawie jego wypowiedzi podczas Forum Ekonomicznego w Petersburgu z udziałem prezydenta Rosji Władimira Putina. Premier Saksonii wyraził wsparcie dla kontynuacji budowy gazociągu Nord Stream 2 oraz opowiedział się za zniesieniem sankcji ekonomicznych wobec Rosji, które zostały nałożone przez Unię Europejską po bezprawnej aneksji Krymu przez Rosję i okupacji części Donbasu we wschodniej Ukrainie. Marszałek wyraził w liście zaniepokojenie prorosyjskimi wypowiedziami oraz zaprosił do wspólnej wizyty na Ukrainie w obwodzie dniepropietrowskim, który sąsiaduje z Donbasem. Do wspólnej wizyty na wschodzie Ukrainy ostatecznie nie doszło ze względu na wybuch epidemii koronawirusa.

Polityka państwowa również pokrzyżowała plany regionalne. Partnerstwo Dolnego Śląska i Obwodu Leningradzkiego w Rosji, obejmującego obszar wokół Petersburga bez samego miasta, zostało wyróżnione jako najlepsze polsko-rosyjskie partnerstwo nagrodą „Ku spotkaniu” podczas Forum Regionów Polska–Rosja w 2013 r. w Niżnym Nowogrodzie. Nagrodę przyznały wspólnie Senat RP i Rada Federacji Rosyjskiej (wyższa izba rosyjskiego parlamentu). W 2014 r. planowane w Gdańsku VI Forum zostało odwołane ze względu na agresję Rosji na Ukrainę. Planowane było podczas niego zawarcie umowy partnerskiej Dolnego Śląska z obwodem tomskim w zachodniej Syberii. Do zawarcia tej umowy nie doszło.

Przykładem współdziałania samorządów dolnośląskich na Wschodzie jest aktywne partnerstwo Dolnego Śląska z Autonomiczną Republiką Adżarii w Gruzji nawiązane w 2016 r. oraz partnerstwo stolic obu regionów – Wrocławia i Batumi – zawarte trzy lata później. Celem jest wspieranie aspiracji europejskich partnerów z Gruzji oraz dzielenie się z nimi doświadczeniami polskiej transformacji i decentralizacji.

Prezydent Wrocławia powołał dwie pełnomocniczki: w marcu 2019 r. Olgę Chrebor ds. mieszkańców pochodzenia ukraińskiego oraz we wrześniu 2020 r. Tatsianę Andrushkę ds. mieszkańców pochodzenia białoruskiego, których zadaniem jest pośredniczenie w dialogu między władzami miasta a wspólnotami ukraińską i białoruską. Ta inicjatywa może służyć jako modelowe rozwiązanie dla innych samorządów. Powołanie pełnomocnika ds. mieszkańców pochodzenia białoruskiego jest związane z brakiem możliwości współpracy z oficjalnymi władzami na Białorusi po sfałszowanych wyborach prezydenckich 2020 r. i brutalnie tłumionych demonstracjach. Rolą pełnomocnika ma być wspieranie władz miasta w wypracowaniu działań skierowanych na wspieranie społeczeństwa obywatelskiego u naszego wschodniego sąsiada.

Na uwagę zasługuje również inicjatywa miasta Wrocław budowy pomnika we Lwowie dla upamiętnienia pomordowanych przez Niemców profesorów uczelni lwowskich w lipcu 1941 r. Pomnik na Wzgórzach Wuleckich we Lwowie został odsłonięty w lipcu 2011 r. Środki na jego budowę pochodziły z budżetów miast Wrocławia i Lwowa, Politechniki Lwowskiej oraz ze społecznej zbiórki wśród mieszkańców Wrocławia.

Co robić?

Współpracę zagraniczną samorządów należy wspierać zgodnie z zasadą subsydiarności. Wyższy szczebel administracji pomaga niższemu tam, gdzie ten nie może sobie sam poradzić.

Lokalnie. Na poziomie samorządów lokalnych współpraca zagraniczna powinna angażować nie tylko urzędników. Dlatego w raporcie rekomenduję utworzenie Stowarzyszenia Miast Partnerskich, dzięki któremu można by zapewnić kontynuację współpracy także w przypadku zmian władz samorządowych lub osób w kluczowych instytucjach zaangażowanych w partnerstwo. Ważne, aby samorządy podjęły wysiłek stworzenia dokumentu określającego priorytety geograficzne i tematyczne rozwoju współpracy zagranicznej. Praca nad dokumentem pozwoli na głębszą refleksję nad jej celami i instrumentami, a także przyczyni się do większej trwałości współpracy.

Samorządy polskie powinny się wpisywać w realizację strategii polityki zagranicznej państwa, polegającej na wciąganiu podmiotów z Europy Zachodniej we współpracę z samorządami ze Wschodu. Szczególnie w przypadku samorządów z Dolnego Śląska należy dążyć do tworzenia trójkątów partnerstwa, łączących podmioty z Niemiec, Polski i Ukrainy.

Samorządy powinny poszukiwać, w ramach swoich możliwości, członkostwa w sieciach współpracy z udziałem wielu różnych podmiotów, które pomogłyby w realizacji projektów, wypracowania i transferu dobrych praktyk dla współpracy w konkretnych tematach. Samorządy lokalne powinny integrować czasowych lub stałych migrantów z Ukrainy i Białorusi, włączając ich we współpracę partnerską.

Regionalnie. Rolą samorządu szczebla wojewódzkiego jest wspieranie i motywowanie samorządów lokalnych do współpracy zagranicznej. Dysponuje on zasobami kadrowymi, merytorycznymi i finansowymi dla takich działań. Jednocześnie znajduje się blisko samorządów lokalnych i może je efektywnie wspierać.

Rekomenduję powołanie w Urzędzie Marszałkowskim samorządowego oficera łącznikowego. Byłaby to osoba pierwszego kontaktu dla samorządów we wszelkich aspektach współpracy zagranicznej.

Proponuję ustanowienie nagrody regionalnej na najlepsze partnerstwo jednostek samorządu terytorialnego. Byłaby przyznawana za innowacyjne formy realizacji partnerstwa, otwieranie nowych tematów i form współpracy, a także promowałaby modelowe rozwiązania, które można transferować do innych samorządów.

Polecam powołanie funduszu grantowego na najciekawsze projekty współpracy partnerskiej samorządów lokalnych. Granty powinny być przyznawane w drodze otwartego konkursu. Wsparcie finansowe nie musi pokrywać 100% wydatków, ale stanowiłoby istotną motywację dla rozwoju partnerstw.

Należy też przygotować bazę danych potencjalnych źródeł finansowania współpracy zagranicznej samorządów ze źródeł regionalnych, rządowych i zagranicznych, aby samorządy nie musiały szukać po omacku, na własną rękę. Samorząd regionalny powinien również opracować podręcznik dobrych praktyk partnerstw samorządowych, oparty na realnych przykładach zrealizowanych działań przez samorządy dolnośląskie. Ważne byłoby także wsparcie w postaci szkoleń i spotkań informacyjnych poświęconych konkretnym krajom, regionom czy zagadnieniom istotnym dla samorządów lokalnych.

Centralnie. Władze centralne nie mają instrumentów, aby nakazać podejmowanie konkretnych działań we współpracy zagranicznej przez samorządy, ale mogą i powinny nadawać ton i kierunek współpracy zagranicznej samorządów.

Rekomenduję, aby Ministerstwo Spraw Zagranicznych opracowało priorytety współpracy samorządowej na wzór priorytetów dyplomacji publicznej i kulturalnej. Dokument powinien zawierać rekomendacje kierunkowe i tematyczne dla samorządów oraz powinien być skonsultowany z korporacjami samorządowymi. Powinien być opracowany przynajmniej raz w trakcie każdej kadencji samorządowej.

Rozproszona, zdecentralizowana współpraca samorządowa wymaga wykreowania flagowego projektu, który byłby otwarty dla wszystkich, a jednocześnie stał się rozpoznawalną marką paradyplomacji. Dlatego warto uruchomić projekt Akademia Rozwoju Małych i Średnich Miast adresowany do małych i średnich ośrodków z Polski i Ukrainy, w dalszej kolejności także Rosji, Białorusi i innych państw regionu. Cel projektu to przekazywanie praktycznych doświadczeń, strategii i instrumentów rozwoju lokalnego polskich samorządów na Wschód. Zarządzanie projektu mogłaby przejąć jedna z korporacji samorządowych lub doświadczona organizacja pozarządowa.

MSZ mógłby partycypować finansowo oraz merytorycznie w regionalnych funduszach współpracy samorządowej. Regionalne Ośrodki Debaty Międzynarodowej, które funkcjonują we wszystkich stolicach województw, a są finansowane przez MSZ, powinny stale prowadzić debaty i monitoring działań paradyplomacji w swoich regionach. Dzięki temu ministerstwo byłoby stale informowane o istotnych inicjatywach zagranicznych samorządów.

Synergia działań zagranicznych samorządów mogłaby przyczynić się do wzmocnienia polityki zagranicznej Rzeczypospolitej. Wymiar samorządowy i obywatelski jest skutecznym i tanim z punktu widzenia państwa instrumentem wsparcia realizacji celów polityki zagranicznej. Warto potraktować paradyplomację poważnie, jako stały element polityki zagranicznej.