Co powinniśmy wiedzieć o „planie Marshalla” dla Ukrainy

Od pierwszych tygodni rosyjskiej inwazji stało się jasne, że Rosja docelowo wyrządzi maksymalne szkody ukraińskim miastom i infrastrukturze, a odbudowa będzie wymagała ogromnych zasobów. Ponieważ to właśnie plan Marshalla stał się synonimem powojennej odbudowy na dużą skalę, pomysł ten był dyskutowany w MFW i Banku Światowym dokładnie pod tą samą nazwą.

„Doszliśmy do porozumienia: bez względu na to, co się stanie, wolna, suwerenna i niepodległa Ukraina będzie chroniona i wznowiona. Będziemy mieli plan Marshalla, aby ją przywrócić” – powiedział premier Wielkiej Brytanii Boris Johnson na Szczycie Wyszehradzkim, 8 marca 2022 roku.

„Nadzieja [Ukraińców – przyp. D.R.] na odbudowę suwerennego państwa po wojnie musi być podbudowana realnym fundamentem, tym fundamentem jest plan Marshalla numer 2 dla Ukrainy” – stwierdził premier RP Mateusz Morawiecki, 19 marca 2022 roku.

Te słowa dwóch europejskich polityków padły w czasie, gdy pod Kijowem toczyły się zaciekłe walki, a artyleria rosyjska sięgała centrum Charkowa. Losy kraju leżały wyłącznie w rękach ukraińskich żołnierzy‬, których większość po raz pierwszy chwyciła za broń dopiero 24 lutego 2022 roku. Nadzieje były bardzo chwiejne, ale sojusznicy Ukrainy ich nie porzucili.

Kilka tygodni temu, mimo że wojna trwa, przywódcy krajów europejskich, przedstawiciele G7 i największe środowiska finansowe zgromadzili się w szwajcarskim Lugano w celu omówienia „planu Marshalla” dla Ukrainy.

Europa występuje jednogłośnie jak nigdy dotąd, bo nie chodzi tylko o konsekwencje agresji wojennej, ale także o atak na pielęgnowany w latach powojennych system demokratyczny i żywotność kraju, który stał się cywilizacyjną granicą Europy w obronie wartości demokracji i niezależności energetycznej.

Lekcje wojny i pokoju

Europa przeszła ten etap już prawie osiem dekad temu. Wydawało się wówczas, że była to ostatnia wojna na kontynencie z użyciem wszystkich możliwych rodzajów broni konwencjonalnej. W końcu kraje od dawna nauczyły się nie grzechotać bronią w sporach o terytorium, zasoby lub dziedzictwo historyczne, oddając priorytet zasadom globalnego rynku i dyplomacji.

Stało się jednak odwrotnie, bo na wschodzie Europy od dziesięcioleci dojrzewała dyktatura o ambicjach odwetowych, skłonna do nuklearnego szantażu i fizycznego niszczenia przeciwników politycznych. Chociaż rewanżyzm Rosji i ambicje polityczne Władimira Putina załamały się przez opór obrońców Ukrainy, skutki tej wojny wciąż trudno prognozować.

Dlatego do dziś służy doświadczenie odbudowy powojennej gospodarki europejskiej poprzez wprowadzenie systemowego wsparcia inwestycyjnego zwanego planem Marshalla. Z jedną różnicą: państwa sojusznicze zaczęły omawiać agendę gospodarczą nie po zwycięstwie, ale natychmiast, gdy tylko nastąpił strategiczny punkt zwrotny w wojnie o suwerenność narodową Ukrainy.

Pierwszy plan Marshalla

Odbudowując oszpeconą wojną Europę, USA dążyły do powstrzymania powojennej recesji społeczno-gospodarczej na kontynencie i do zapobieżenia ekspansji polityki sowieckiej na zachód. Wybranym instrumentem było wprowadzenie zachęt do rozwoju wolnego rynku w krajach europejskich oraz denazyfikacja sfer edukacji i kultury w Niemczech, których zachodnia część znajdowała się pod kontrolą USA i Wielkiej Brytanii.

Zadanie wydawało się prawie niemożliwe. W wyniku wielomiesięcznych bombardowań niektóre europejskie miasta wyglądały jako dzisiejsze Mariupol albo Ochtyrka, miliony uchodźców znalazły się w obozach przejściowych, doświadczając ciągłego braku żywności i podstawowej opieki medycznej. Zniszczeniu uległa infrastruktura transportowa.

Wydawało się, że świat‬, który wykształcił Szekspira, Moliera, Heinego, Beethovena, Mozarta i Bacha już nigdy nie podniesie się z biedy i nie pozbędzie się cienia zbrodni wojennych. Dla samych zmęczonych wojną krajów było to trudne, co wyraźnie pokazały konsekwencje I wojny światowej.

Ale Amerykanom udało się zmienić oblicze Europy i rozprzestrzenić samoregulujący się system ochrony demokracji i humanizmu w krajach europejskich, który uniemożliwiał dalsze stosowanie wojskowych metod rozwiązywania konfliktów.

Inspiratorem planu był szef sztabu armii USA generał George Marshall, były doradca strategiczny prezydenta Roosevelta, mianowany na początku 1947 roku sekretarzem Stanów za prezydenta Trumana. Plan został oficjalnie nazwany European Recovery Program, ale przeszedł do historii pod imieniem swego inicjatora.

Prezentacja planu odbyła się na Uniwersytecie Harvarda 5 czerwca 1947 roku. Zespół około pięciuset pełnoetatowych analityków potrzebował sześciu miesięcy na obliczenie wielkości i sekwencji transz pomocy finansowej i rzeczowej o łącznej wartości 13,3 miliardów dolarów.

W rzeczywistości od 3 kwietnia 1948 do 30 czerwca 1951 roku Stany Zjednoczone wydały na realizację planu ponad 17 miliardów dolarów. Dziś kwota ta byłaby 36 razy większa, biorąc pod uwagę wskaźnik siły nabywczej. Churchill nazwał plan Marshalla najbardziej bezinteresownym aktem w historii, który pomógł Europie przywrócić rynek wewnętrzny i uleczyć rany obu wojen światowych. Też dzięki niemu po raz pierwszy w historii Europejczykom udało się żyć bez wojen przez osiem kolejnych dekad, podczas gdy do połowy XX wieku prawie co drugie pokolenie Europejczyków doświadczyło konfliktu zbrojnego.

Zgodnie z zasadą win-win

Wdrożenie Planu Marshalla miało ważne powody ekonomiczne dla samych Stanów. Europa była przecież przez dwa stulecia największym partnerem gospodarczym Nowego Świata. Dwie trzecie przedwojennej wymiany handlowej USA odbywało się z nią.

Mimo że USA posiadały prawie połowę światowych rezerw walut złotowych, bez odbudowy Europy długofalowy rozwój gospodarczy samych Stanów byłby uniemożliwiony. Co więcej, zubożały i zniszczony system powiązań gospodarczych sprzyjałby rozprzestrzenianiu się nastrojów komunistycznych w Starym Świecie, które w pierwszych latach powojennych niemal wszędzie osiągnęły bezprecedensowy poziom, a we Włoszech i Grecji utrzymywały się do lat 80.

Plan Marshalla zerwał wątki, które komunistyczna propaganda tkała, manipulując opinią publiczną zubożałych Europejczyków i poszerzając w ten sposób wpływy Kremla. W dłuższej perspektywie wszystkie te cele sprowadzały się do osiągnięcia zwycięstwa Zachodu w zimnej wojnie i były najskuteczniejszym narzędziem demokracji w konfrontacji ze światem totalitarystycznym.

Jak to działa

22 września 1947 roku delegaci z 16 krajów w Paryżu podpisali listę najważniejszych potrzeb Europejczyków na lata 1948–1951. Wielka Brytania miała otrzymać 23% ogólnej kwoty pomocy, Francja – 20%, Włochy i zachodnie Niemcy po około jednej dziesiątej. Pomoc stabilizacyjną dostało dalsze 18 krajów, proporcjonalnie do liczby ludności, w szczególności Japonia.

W ciągu trzech lat realizacji planu łączny PKB krajów Europy Zachodniej wzrósł o 33%. W porównaniu z 1938 roku produkcja przemysłowa wzrosła prawie o połowę, ilość produktów rolnych o 11%, a wartość handlu międzynarodowego o 40%. Europa zaczęła podnosić się po okropnościach wojny.

Plan Marshalla osiągnął także drugi cel – strategiczną przewagę zachodniego modelu rynkowego, podniósł poziom życia i wzmocnił stabilność polityczną. W końcu przyczynił się do powstania efektywnej struktury wojskowo-politycznej – NATO, a w dalszej perspektywie stał się kluczowym czynnikiem integracji europejskiej i rozwoju UE.

Mołotow „uratował” Marshalla

Paradoksalnie powodzenie planu Marshalla zapewniła odmowa udziału w nim ZSRR, któremu z powodów dyplomatycznych również zaproponowano przystąpienie – jako krajowi, który poniósł największe straty ludzkie i infrastrukturalne w wyniku wojny. We wspomnieniach generała Douglasa MacArthura, dowódcy sił USA na Pacyfiku, znajduje się wzmianka, że w Białym Domu odkorkowali prawie cały magazyn 150-letniego szampana, kiedy minister spraw zagranicznych ZSRR Mołotow wysłał oficjalną odmowę. Udział ZSRR mógł bowiem położyć kres kalkulacjom ekonomicznym George’a Marshalla. Zwłaszcza, że sowieci już w tym momencie sabotowali umowę o spłacie długów z Lend-Lease, nawet kosztem reparacji z Niemiec.

Przypomnę, że całkowita wielkość dostaw wojskowych i humanitarnych ZSRR w ramach Lend-Lease w latach 1942–1945 wyniosła prawie 11 miliardów dolarów. W tym samym czasie w ZSRR pozostał sprzęt przemysłowy w wysokości 2,6 miliardów podlegający zwrotowi lub odszkodowaniu. Stany Zjednoczone były gotowe natychmiast odpisać 50% tej kwoty, z rozłożeniem rat na 30 lat. Ale i tak do 1973 roku otrzymały tylko 48 milionów dolarów.

Wraz z ZSRR marionetkowe komunistyczne rządy Europy Środkowo-Wschodniej, w tym polski pod przewodnictwem Bolesława Bieruta, odmówiły udziału w planie Marshalla.

W celu stworzenia chociaż pozorów wsparcia ekonomicznego dla krajów okupowanych przez Armię Czerwoną ZSRR uciekł się do realizacji programu żywnościowego. Prawie połowa zbiorów zbóż z lat 1945–1947 została wyeksportowana do Europy Wschodniej. Wywołało to kolejną falę głodu na Ukrainie, także tam, gdzie w latach 1932–1933 była ona ledwie odczuwalna.

Moja matka wciąż pamięta swoje dzieciństwo w Odesie. Najbardziej głodne okresy to wcale nie lata okupacji rumuńsko-niemieckiej 1941–1944, ale pierwsze lata powojenne.

Plan Marshalla numer 2: Ukraina

Od pierwszych tygodni rosyjskiej inwazji stało się jasne, że Rosja docelowo wyrządzi maksymalne szkody ukraińskim miastom i infrastrukturze, a odbudowa będzie wymagała ogromnych zasobów. Ponieważ to właśnie plan Marshalla stał się synonimem powojennej odbudowy na dużą skalę, już na początku kwietnia 2022 roku pomysł ten był dyskutowany w MFW i Banku Światowym dokładnie pod tą samą nazwą.

Redaktorka naczelna „Financial Times” Gillian Tett zwróciła uwagę na łamach swojej gazety, że pierwotny plan Marshalla zadziałał dopiero trzy lata po zakończeniu II wojny światowej, ale tym razem społeczność światowa jest gotowa do działania z wyprzedzeniem.

Pierwszą, najbardziej szczegółową wersję takiego programu – Blueprint for the Reconstruction of Ukraine – zaproponowało brytyjskie Centrum Badań Polityki Gospodarczej pod koniec kwietnia 2022 roku. W jego opracowaniu wzięło udział kilka ekspertów ze Stockholm School of Economics, Harvard University, University of California w Berkeley oraz Massachusetts Institute of Technology. Z Ukrainy w gronie ekspertów znalazł się zespół kierowany przez doradcę szefa administracji prezydenta Ukrainy dr Tymofija Milovanova, prezesa Kijowskiej Szkoły Ekonomicznej. Ich koncept polega na tym, że kluczowa administracja planu powinna spoczywać na pozarządowej agencji z szeroką autonomią w zakresie operacyjnego zarządzania projektami, podczas gdy Ukraina pozostanie „właścicielem” programu odbudowy.

Kwota pomocy wyniesie 500 miliardów dolarów, z korektą na ostateczne straty pod koniec gorącej fazy działań wojennych.

Plan powinien również uwzględniać strategiczne interesy krajów darczyńców. W szczególności firmy z UE będą miały pierwszeństwo do kontraktów z zakresu infrastruktury, budownictwa mieszkaniowego, transportu itp.

Ukraińska wizja

Ukraińskie władze szacują realizację planu Marshalla dla swojego kraju na 765 miliardów dolarów rozłożonych na 10 lat. 65 miliardów ma zostać uruchomione już w 2022 roku. Około 300 miliardów – na etapie Fast Recovery 2023–2026, z naciskiem na infrastrukturę społeczną. Trzecia część – Modernization 2026–2032 – 400 miliardów, obejmie maksymalizację produktów o wysokiej wartości dodanej w ukraińskiej gospodarce oraz minimalizację śladu węglowego.

Realizacja planu rozpoczyna się natychmiast po jego przyjęciu, niezależnie od działań wojennych na wschodzie i południu Ukrainy. To w szczególności inwestycje w rozminowanie 5% terytorium kraju, przygotowanie systemu elektroenergetycznego na okres zimowy i magazynowanie gazu, ubezpieczenie inwestycji od ryzyk wojennych, rozpoczęcie budowy korytarza towarowego do litewskiej Kłajpedy przez Polskę. Przewidziany jest też remont 20 tysięcy zniszczonych przez wojnę domów oraz budowa 100 tysięcy nowych.

Dalszy plan inwestycyjny przewiduje pojawienie się w Ukrainie w ciągu 10 lat infrastruktury kolejowej o standardzie europejskim, nowych bloków elektrowni jądrowych oraz europejskich koncernów przemysłowych zorientowanych na rynek globalny. Strukturalnie ukraińska wizja planu podzielona jest na 15 segmentów, których część warto omówić osobno.

Obronność i bezpieczeństwo – około 50 miliardów dolarów. Chodzi o całkowite dozbrojenie sił obronnych i ponowne uruchomienie kompleksu obronno-przemysłowego z naciskiem na standardy NATO. Technicznie nastąpi to za pośrednictwem Agencji Technologii Obronnych – odpowiednika amerykańskiej DARPA oraz Diia Tech and Defence Accelerator – opartej na modelu Diia City. To cyfrowy ekosystem, w którym już pracuje większość ukraińskich specjalistów IT.

Jak poinformował minister obrony Ukrainy Ołeksij Reznikow, Ukraina została już członkiem stowarzyszonym programu współpracy technologicznej sił zbrojnych państw NATO, w związku z czym ma prawo do opracowywania i wprowadzania zmian do kluczowych standardów taktycznych.

Środowisko i zrównoważony rozwój – około 20 miliardów dolarów: od rekultywacji kopalni soli na Zakarpaciu po budowę 142 kompleksów do przetwarzania odpadów domowych i 10 ośrodków rehabilitacji dzikich zwierząt i ptaków.

Bezpieczeństwo energetyczne – około 130 miliardów dolarów: budowa nowych hydroelektrowni, a także elektrowni opartych na źródłach odnawialnych o mocy do 10 GW, ukończenie dwóch bloków energetycznych elektrowni jądrowej w Chmielnicku, modernizacja trzech pozostałych elektrowni jądrowych, oraz budowa infrastruktury do produkcji tzw. zielonego wodoru.

Klimat inwestycyjny – około 75 miliardów dolarów: ubezpieczenie projektów inwestycyjnych od ryzyk wojennych, co jest niezwykle ważne dla przyciągnięcia bezpośrednich inwestycji prywatnych. Również finansowanie państwowych programów obniżania oprocentowania kredytów na okres powojenny, wspierania kapitału regulacyjnego banków i stymulowania kredytowej akcji hipotecznej.

Inwestycje sektorowe – 50 miliardów dolarów: systematyczne odchodzenie od starego modelu gospodarki w zakresie hutnictwa, górnictwa i rolnictwa.

Logistyka i komunikacja – 160 miliardów dolarów: dywersyfikacja szlaków eksportowych, stworzenie kontynentalnych węzłów logistycznych i sieci kolejowej w stylu europejskim (o szerokości 1,44 m), co jest niezwykle ważne dla transgranicznej logistyki towarowej.

Modernizacja regionów – 150–250 miliardów dolarów: zwiększenie efektywności energetycznej budynków mieszkalnych, wodociągów, kanalizacji i ogrzewania, lokalizacja produkcji szkła, okien i materiałów termoizolacyjnych.

Opieka zdrowotna – do 5 miliardów dolarów: wsparcie zdrowia psychicznego osób dotkniętych wojną, rozwój sieci wyspecjalizowanych placówek opieki zdrowotnej, integracja usług medycznych w jedną europejską sieć cyfrową.

Kto płaci?

Priorytetowym źródłem środków powinny być zamrożone aktywa państwa agresora oraz oligarchów z bliskiego otoczenia Putina. „Ukraina zaproponowała zawarcie umowy międzynarodowej, która stworzy specjalny mechanizm kompensacyjny wypłaty odszkodowań za rosyjskie aktywa znajdujące się za granicą” – powiedział w Lugano szef gabinetu prezydenta Ukrainy Andrij Jermak.

Aby zidentyfikować i zająć aktywa powiązane z Kremlem, Ukraina musi wzmożyć wysiłki systemu ścigania i międzynarodowego arbitrażu. Chodzi też o środki rosyjskie ze sprzedaży ropy i gazu, ze specjalnego podatku od eksportu rosyjskich nośników energii, z którego UE może finansować granty udzielane Ukrainie.

Istotne jest również pozyskanie środków od międzynarodowych darczyńców. Według agencji Bloomberg, tylko Komisja Europejska planuje przeznaczyć na potrzeby Ukrainy 523 miliardów dolarów. UE przygotowuje się również do przeprowadzenia zbiorki funduszów dla Ukrainy już jesienią 2022 roku przez Międzynarodowa Platformę Odbudowy Ukrainy. Będzie ona miała biura w Waszyngtonie, Brukseli i Londynie, ale główne biuro zostanie otwarte w Kijowie.

Ze swojej strony, w celu zapewnienia przejrzystości wykorzystania środków, Ukraina powinna zdigitalizować państwowe rejestry i zapewnić do nich ograniczony dostęp.

Wydajność odzysku

Miarą pomyślnej realizacji ukraińskiego planu Marshalla jest wzrost gospodarczy co najmniej o 7% rocznie, a także wejście Ukrainy na listę 25 przewodnich krajów według Human Capital Index. W 2020 roku Ukraina zajęła 53. miejsce.

Były minister infrastruktury Ukrainy Wołodymyr Omelan mówi, że w realizacji planu istnieje już pewna konkurencja między podejściem amerykańskim, europejskim i G-7: „Konferencja w Lugano nie dotyczyła pieniędzy, tylko przejęcia inicjatywy i wpływu na rynek Ukrainy. Dlatego ogłoszono na niej propozycję europejskiej platformy i gotowość Brukseli do wzięcia Ukrainy za rękę i poprowadzenia do członkostwa w UE”.

Jak zasugerowała szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, głębsza dyskusja na temat mechanizmów pozyskiwania pomocy i finansowania odbędzie się w trakcie międzynarodowej konferencji darczyńców, którą przygotowuje Wielka Brytania i Dania w sierpniu 2022 roku.

Chmurne perspektywy

Eksperci wątpią, że do końca aktywnej fazy działań wojennych zachodnie instytucje finansowe będą gotowe do inwestowania w procesy odbudowy. „Zadeklarowane przez rząd ukraiński 65 miliardów dolarów to krytyczny deficyt budżetu Ukrainy w bieżącym roku, a nie straty bezpośrednio spowodowane wojną. Takie podejście może być negatywnie odbierane przez darczyńców” – uważa dyrektor Instytutu Polityki Światowej Jewhen Magda (z Ukrainy).

Oznacza to, że ten rok finansowy dla ukraińskiej gospodarki może się okazać jeszcze trudniejszy, niż się wydawało w pierwszych miesiącach wojny. Zdaniem dyrektora centrum CASE Ukraina Dmytra Bojarczuka (z Ukrainy), ukraińskie władze powinny maksymalnie skoncentrować się na zwiększeniu zaufania do struktur, które są beneficjentami pomocy finansowej od instytucji zachodnich. W tym celu koniecznym jest maksymalne zdystansowanie państwa od kluczowej roli w dystrybucji środków na programy naprawcze – uważa Martyna Bohuslawiec, dyrektorka Instytutu Idei Legislacyjnych (z Ukrainy): „Każdy kraj i organizacja, która wspiera Ukrainę, powinna mieć dobre pojęcie, na co przeznaczone nadane środki, a Ukraińcy powinni mieć nieograniczony dostęp do informacji o postępach ożywienia”.

Im dłużej trwa wojna, tym większą cenę płaci nie tylko zachodni inwestor, ale także naród Ukraiński – życiem swoich obywateli, żołnierzy i cywilów.

Odbudować można wszystko – drogi, mosty, lotniska, a nawet całkowicie zniszczone miasta, jak to się niejednokrotnie zdarzało się po klęskach żywiołowych na dużą skalę.

Jednak żaden projekt inwestycyjny nie jest w stanie przywrócić tych, których los został przecięty przez tę wojnę. Najważniejszą kwestią jest zatem nie przebieg realizacji planu odbudowy, ale właśnie przedłużanie wojny.

Zarówno z powodu niedostarczenia broni obronnej dla Ukrainy, jak i biurokratycznych opóźnień z wprowadzeniem sankcji oraz embarga energetycznego wobec Rosji.