Rosja nie wywiązuje się z umów. Porozumienia są tylko pozorne

Biorąc pod uwagę doświadczenia republik postsowieckich w zawieraniu umów z Moskwą, rozmowy rosyjsko-ukraińskie w 2022 r. miały niewielkie szanse powodzenia.

Posłuchaj słowa wstępnego trzeciego wydania magazynu online!
Słuchaj


W ostatnich miesiącach opublikowano szereg politycznych lub eksperckich refleksji na temat rosyjsko-ukraińskich negocjacji na Białorusi i w Turcji w lutym–kwietniu 2022 roku. Chociaż zawierają one nowe szczegóły i interesujące perspektywy, większość z nich albo całkowicie ignoruje, albo nie zwraca uwagi na fatalne wyniki Moskwy w zakresie wdrażania porozumień w zakresie bezpieczeństwa z byłymi republikami radzieckimi. W niedawnej debacie na temat szans na pokojową historię alternatywną nie zostały uwzględnione wcześniejsze doświadczenia, założono implicite, że Kreml będzie przestrzegał każdego podpisanego porozumienia. Takie założenie jest sprzeczne z działaniami Rosji w podobnych sytuacjach.

Historia realizowania przez Moskwę kluczowych artykułów umów dotyczących bezpieczeństwa z byłymi republikami radzieckimi jest katastrofalna. Sama Rosja często głośno krytykuje rzekome niewłaściwe zachowanie swoich słabszych partnerów negocjacyjnych przed podpisaniem dokumentu, w trakcie i po jego podpisaniu. Rzecznicy Kremla konsekwentnie domagają się pełnej implementacji tych artykułów, którymi są najbardziej zainteresowani, a także akceptacji przez Moskwę ich własnej interpretacji. Jednocześnie Kreml do własnych zobowiązań materialnych podchodzi elastycznie – tych wynikających z zarówno wielostronnych, jak i dwustronnych porozumień między Moskwą a innymi państwami postsowieckimi. Polityczna niewiarygodność Kremla często dotyczyła właśnie tych rosyjskich zobowiązań, które były kluczowe, aby porozumienia miały jakikolwiek sens.


Złamane obietnice Rosji


Przypadki kremlowskiego nihilizmu prawnego i niewypełniania przez Rosję podpisanych porozumień są znane od 35 lat. Liczne umowy zawierane między Moskwą a Kijowem, które były fundamentalne dla stosunków międzynarodowych w przestrzeni poradzieckiej, zostały zerwane.

Najbardziej brzemiennym w skutkach było porozumienie białowieskie z grudnia 1991 r. pomiędzy Rosją, Białorusią i Ukrainą, które rozwiązało Związek Radziecki, wydarzenie, które Putin opisał w 2005 r. jako „największą katastrofę geopolityczną XX wieku”. W tym historycznym i w pełni ratyfikowanym traktacie trzy kraje utworzyły Wspólnotę Niepodległych Państw, zgodnie ustaliły i zobowiązały się przestrzegać swoich nowych granic państwowych – w tym, że Krym, Sewastopol i Donbas należą do Ukrainy. Artykuł 5 umowy białowieskiej stanowi, że: „Wysokie Umawiające się Strony uznają i szanują wzajemną integralność terytorialną i nienaruszalność istniejących granic w ramach Wspólnoty Narodów”.

Kolejny historyczny dokument pojawił się niemal dokładnie trzy lata później – niesławne już memorandum budapesztańskie w sprawie gwarancji bezpieczeństwa. W tym załączniku do układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej (NPT) z 1968 r. Moskwa, Waszyngton i Londyn, podczas ostatniego i fatalnego w skutkach szczytu KBWE na Węgrzech w grudniu 1994 r., zobowiązały się, że w zamian za przekazanie przez Ukrainę głowic nuklearnych Rosji będą respektować granice państwowe Ukrainy oraz jej integralność terytorialną i suwerenność polityczną. Przez krótki czas po rozpadzie ZSRR Kijów posiadał trzeci co do wielkości arsenał broni jądrowej na świecie. W 1994 r. zobowiązał się nie tylko do zdemontowania bezużytecznych rakiet strategicznych, ale także do przekazania Rosji wszelkiej innej broni masowego rażenia i materiałów, które mogłyby zostać wykorzystane do jej budowy. To samo dotyczyło odziedziczonych przez Ukrainę systemów przenoszenia, takich jak bombowce czy pociski rakietowe.

Trzy państwa-depozytariusze układu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej, w tym Rosja, stwierdzają w pierwszych dwóch artykułach memorandum z 1994 r.: „1. Stany Zjednoczone Ameryki, Federacja Rosyjska oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej potwierdzają swoje zobowiązanie wobec Ukrainy, zgodnie z zasadami aktu końcowego KBWE, do poszanowania niepodległości i suwerenności oraz istniejących granic Ukrainy; 2. Stany Zjednoczone Ameryki, Federacja Rosyjska oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej potwierdzają swoje zobowiązanie do powstrzymania się od groźby lub użycia siły przeciwko integralności terytorialnej lub politycznej niezależności Ukrainy oraz że żadna z ich broni nigdy nie zostanie użyta przeciwko Ukrainie, chyba że w samoobronie lub w inny sposób zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych”.

Zobowiązania te są łamane przez Moskwę od 2014 r. w coraz bardziej rażący sposób. Rosja nie tylko utworzyła republiki ludowe w Ukrainie, ale także oficjalnie zaanektowała ukraińskie ziemie w marcu 2014 r. i we wrześniu 2022 r., w tym drugim przypadku terytoria, a nawet całe miasta, których nie kontroluje.

Większość umów zawartych w związku z wojną rosyjsko-ukraińską również została przez Moskwę naruszona. Najbardziej niesławne z nich to porozumienia mińskie, które Kijów podpisał pod groźbą użycia broni w 2014 i 2015 r. W protokole mińskim z września 2014 r. (Mińsk I) ambasador Rosji w Ukrainie zobowiązał się do „wycofania nielegalnych grup zbrojnych i sprzętu wojskowego, a także bojowników i najemników z terytorium Ukrainy”. W mińskim pakiecie środków z lutego 2015 r. (Mińsk II) Moskwa ponownie zgodziła się na „wycofanie wszystkich zagranicznych sił zbrojnych, sprzętu wojskowego, a także najemników z terytorium Ukrainy pod nadzorem OBWE, [a także] rozbrojenie wszystkich nielegalnych grup”. Kreml nigdy nie dał jednak żadnych sygnałów, że zaczyna wypełniać te i inne obietnice, i prawdopodobnie nigdy nie zamierzał tego robić.

Przypadki Mołdawii i Gruzji


Jednak spośród zerwanych przez Rosję porozumień najważniejsze dla oceny szans na zawarcie domniemanego porozumienia w Stambule w 2022 r. to te, które nie dotyczą Ukrainy i które zostały podpisane, gdy Putin nie był prezydentem. Wynika to z faktu, że to – na pierwszy rzut oka niezwiązane ze sobą – unieważnianie umów wskazuje na szerszą patologię w podejściu Rosji do tzw. bliskiej zagranicy (przestrzeni poradzieckiej). Naruszenia traktatów niezwiązane z Ukrainą ilustrują istnienie pewnego wzorca działań, który nie dotyczy tylko Ukrainy i nie jest kształtowany wyłącznie przez Putina.

W październiku 1994 r. Moskwa podpisała umowę między Federacją Rosyjską a Republiką Mołdawii w sprawie statusu prawnego, procedury i okresu wycofania rosyjskich jednostek wojskowych tymczasowo znajdujących się na terytorium Mołdawii. W kluczowym artykule 2 Kreml zapowiadał: „Strona rosyjska, zgodnie z możliwościami technicznymi i czasem wymaganym do zorganizowania nowego miejsca rozmieszczenia wojsk, wycofa te siły wojskowe w ciągu trzech lat od daty wejścia w życie niniejszej umowy. Praktyczne kroki w celu wycofania jednostek wojskowych Federacji Rosyjskiej z terytorium Republiki Mołdawii w ramach tego terminu zostaną zsynchronizowane z politycznym rozwiązaniem konfliktu naddniestrzańskiego i określeniem specjalnego statusu regionu Naddniestrza w Republice Mołdawii”.

W tym samym roku Mołdawia przyjęła nową, postsowiecką konstytucję, w której określiła się jako państwo neutralne. Artykuł 11 wciąż aktualnej konstytucji Mołdawii z 1994 r. stanowi: „Republika Mołdawii ogłasza swoją stałą neutralność. [...] Republika Mołdawii nie zezwala na stacjonowanie jakichkolwiek obcych oddziałów wojskowych na swoim terytorium”.

Niemniej jednak resztki 14. Armii, nazywanej Grupą Operacyjną Sił Rosyjskich, pozostają na terytorium Republiki Mołdawii wbrew woli Kiszyniowa i wbrew traktatowi Rosja–Mołdawia z 1994 r. Konflikt terytorialny w Naddniestrzu nie został również rozwiązany w ciągu trzech lat, o których mowa w traktacie zawartym między Moskwą i Kiszyniowem z 1994 r. Konstytucyjne wykluczenie Mołdawii z członkostwa w NATO i przyjmowania obcych wojsk na swoim terytorium – również główne tematy w toczącej się debacie o możliwym kompromisie rosyjsko-ukraińskim – były wówczas przez Moskwę ignorowane. Rosyjskie wojska pozostają na terytorium Mołdawii 30 lat później, naruszając konstytucję tego państwa, podobnie jak samozwańcza Naddniestrzańska Republika Mołdawii jako pseudopaństwo i satelita Rosji.

W podobną narrację wpisuje się stosunek Rosji do Gruzji i porozumienie o zawieszeniu broni między Moskwą a Tbilisi z sierpnia 2008 r. Umowa została podpisana przez ówczesnych prezydentów obu krajów, Dmitrija Miedwiediewa i Micheila Saakaszwilego. Nazywano ją „planem Sarkozy'ego” od nazwiska prezydenta Francji, Nicolasa Sarkozy'ego. Francja w tym czasie sprawowała prezydencję w Unii Europejskiej, która pośredniczyła w zawarciu umowy. Porozumienie zakończyło pięciodniową wojnę rosyjsko-gruzińską w 2008 r. Artykuł 5 przewidywał powrót wojsk rosyjskich, które kilka dni wcześniej wkroczyły do Abchazji i regionu Cchinwali, na ich pierwotne pozycje w Rosji: „Siły Zbrojne Federacji Rosyjskiej zostaną wycofane na linię sprzed rozpoczęcia działań zbrojnych”.

Mimo to Moskwa pozostawiła znaczną liczbę swoich żołnierzy na terytorium Gruzji, co stanowiło jawne naruszenie sierpniowego porozumienia. Co gorsza, pod koniec sierpnia 2008 r. uznała Abchazję i Osetię Południową, czyli region Cchinwali, za niepodległe państwa. Początkowa zgoda Moskwy i podpisanie wkrótce porzuconego planu Sarkozy'ego było, jak się okazało, nie tylko oszustwem wobec Gruzji. Miała również na celu wprowadzenie w błąd Unii Europejskiej, z którą Moskwa chciała w tym okresie utrzymywać dobre stosunki.


Wnioski


Być może wbrew temu, do czego doszli najpoważniejsi analitycy, istniała niewielka szansa, że Kijów mógł podpisać dokument z Moskwą w Stambule wiosną 2022 r. Nigdy nie dowiemy się tego na pewno. To, co wiemy, to jak i dlaczego postsowiecka Rosja angażuje się w rozmowy pokojowe. Dla Kremla zawieranie umów jest jednym z kilku instrumentów wojny hybrydowej przeciwko państwom postsowieckim, które nie akceptują rosyjskiej hegemonii.

Prawdopodobnie zobaczylibyśmy rosyjskie zachowanie podczas rozmów w Stambule, które jest zgodne ze znanym schematem znanym z przeszłości: po inwazji na państwo postsowieckie Moskwa forsuje skośne porozumienie na muszce. Jak wskazują dwa porozumienia mińskie, umowa stambulska sama w sobie byłaby już transmogryfikacją prawa międzynarodowego. W drugim kroku Moskwa nie wdrożyłaby niektórych kluczowych punktów nawet nierównego dokumentu. Pod jakimś pretekstem Moskwa wycofałaby swoją zgodę na porozumienie, nadal nalegając na wdrożenie tych punktów, które by preferowała.

Podpisanie przez Moskwę dokumentu w Stambule w 2022 r. – jeśli dopuścić możliwość takiego scenariusza – mogło doprowadzić do tymczasowego złagodzenia napięcia. Jednak sądząc po wcześniejszych ruchach Rosji, pozorny układ, podobnie jak w przypadku porozumień mińskich, doprowadziłby do kolejnego obalenia prawa międzynarodowego. Przede wszystkim porozumienie stambulskie najprawdopodobniej nie byłoby przestrzegane przez Moskwę. Ani nie zapobiegłoby dalszemu ingerowaniu Rosji w wewnętrzne sprawy byłych republik radzieckich, ani nie doprowadziłoby do zmniejszenia rosyjskiej agresji wojskowej i apetytu terytorialnego. Wręcz przeciwnie, każda kolejna rosyjska inwazja była zazwyczaj gorsza od poprzedniej.


Artykuł powstał na podstawie komentarza SCEEUS