Azerbejdżan vs. Rada Europy: Polityka błędnego koła

Minął rok od zawieszenia delegacji Azerbejdżanu w Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy. Choć szanse na jej powrót są znikome, Baku zdołało przekuć kryzys w częściowy sukces. Mimo nasilających się represji wewnętrznych Azerbejdżan wciąż pozostaje członkiem Rady Europy, ograniczając jednak współpracę do przychylnych sobie instytucji i ignorując głosy krytyki. Żadna ze stron nie dąży do zmiany status quo. Traci na tym nie tylko reputacja samej instytucji powołanej do stania na straży praw człowieka, ale też azerscy więźniowie polityczni, którym coraz trudniej wierzyć w odzyskanie wolności.

Posłuchaj słowa wstępnego czwartego wydania magazynu online!
Słuchaj


Czy można mieć ciastko i zjeść ciastko? Azerbejdżan udowodnił, że w Radzie Europy jest to możliwe. Przynajmniej na razie.

Jeszcze rok temu wydawało się, że 24-letnia obecność Baku w największej na kontynencie europejskim organizacji powołanej do ochrony demokracji i praw człowieka nieuchronnie dobiega końca. W styczniu 2024 roku delegacja Azerbejdżanu została zawieszona na 12 miesięcy za uporczywe łamanie standardów Rady Europy, prześladowania opozycji i niezależnych mediów oraz działania w Górskim Karabachu, które doprowadziły do masowego exodusu Ormian.

Urażone krytyką, władze w Baku w odpowiedzi same czasowo wycofały się z prac wielu instytucji Rady Europy. Jednocześnie w kraju nasiliły się represje wobec niezależnych redakcji i aktywistów społeczeństwa obywatelskiego. Coraz częściej pojawiały się spekulacje, że Azerbejdżan pójdzie śladem Rosji i opuści organizację.

Zamiast jednak realizować groźby, administracja rządzącego piątą kadencję prezydenta Ilhama Alijewa obrała inną strategię: powrót bocznymi drzwiami. Na własnych warunkach.

- Azerbejdżan wybiera sobie, z kim chce współpracować i w jakich obszarach. Nie chce krytyki Zgromadzenia Parlamentarnego – jedynego politycznego organu w ramach Rady Europy, który ośmielił się wytknąć Baku bezprecedensowe łamanie praw człowieka. Nie jest chętny na dyskusje o więźniach politycznych w PACE czy współpracę z Europejskim Komitetem ds. Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu (CPT). Ale jest za to otwarty na pracę z innymi stowarzyszonymi instytucjami Rady Europy – tłumaczy szwajcarski działacz praw człowieka Florian Irminger, stojący na czele Kampanii na Rzecz Zakończenia Represji w Azerbejdżanie.

Co istotne, taka polityka jest możliwa przede wszystkim dzięki przychylnemu nastawieniu Komitetu Ministrów, organu wykonawczego Rady Europy. To właśnie znajdujący się w nim przedstawiciele poszczególnych krajów członkowskich od początku argumentowali, że PACE posunęło się za daleko, odpalając atomową opcję zawieszenia delegacji Azerbejdżanu. Komitet postulował, że najważniejszy jest dialog i nie warto drażnić Baku. Choć już w przypadku Gruzji większość opowiada się za polityką ostrego kursu.

Podobne stanowisko zajął Sekretarz Generalny Rady Europy Alain Berset, który odwiedził Baku w ramach listopadowego szczytu klimatycznego COP29. W oficjalnym komunikacie prasowym biura Berseta na temat wizyty nie było słowa o fali aresztowań dziennikarzy i aktywistów. Sam sekretarz podkreślił za to „istotny wkład Azerbejdżanu w dialog międzyreligijny i międzykulturowy” i zaakcentował potrzebę rozmów.

Zachęcone przyjaznymi komunikatami ze strony Komitetu Ministrów i Sekretarza Generalnego Baku wróciło zatem połowicznie do gry. Bez żadnych kosztów politycznych.

Ruszyły m.in. niedawno negocjacje w sprawie nowego Planu Działania (Action Plan), którego czteroletni program oficjalnie kończy się w lutym tego roku. Nowy miałby rozpocząć się w maju i obecnie toczą się przygotowania zmierzające do ustalenia listy priorytetów oraz współpracujących instytucji. Na tle trwających prześladowań dysydentów przez władze Plan Działania, którego głównym celem jest poprawa standardów praw człowieka, wygląda wyjątkowo groteskowo. Tym bardziej, że konieczność aprobowania Planu przez władze uniemożliwia udział niezależnych osób i organizacji, a woli politycznej do wprowadzenia zmian jak nie było, tak nie ma.

Z boku ze zdziwieniem przyglądają się temu wszystkiemu posłowie PACE, którzy wykluczają przyjęcie delegacji Azerbejdżanu do ław poselskich bez wypuszczenia więźniów politycznych, a tymczasem ich liczba rośnie z miesiąca na miesiąc.

Władze w Baku miały szansę na powrót do PACE podczas zimowej sesji w styczniu 2025 roku. Azerbejdżan nie wysłał jednak nowej parlamentarnej delegacji do Strasburga, świadomy, że nie uzyska akceptacji członków zgromadzenia. Teoretycznie wciąż ma na to czas do marca, gdy upływa sześciomiesięczny termin zgłoszenia delegacji, ale po wrześniowych wyborach parlamentarnych nie sformowano jej nawet na poziomie krajowym. To sugeruje, że powrót do PACE nie był realnym planem, przynajmniej w krótkoterminowej perspektywie.

Według anonimowych źródeł z Baku jeszcze do jesieni 2024 roku trwały zakulisowe negocjacje dotyczące powrotu do PACE w zamian za uwolnienie części więźniów politycznych, zaproszenie posłów na obserwację wyborów i umożliwienie oficjalnych wizyt sprawozdawców. Rozmowy miały jednak nagle zostać zerwane.

W kuluarach mówi się, że jednym z powodów była tzw. czarna lista posłów PACE, którzy w styczniu 2024 roku zagłosowali za zawieszeniem azerskiej delegacji. Wszyscy zostali uznani w Azerbejdżanie za persona non grata. Władze w Baku oficjalnie przyznały, że taka lista istnieje, co wywołało oburzenie parlamentarzystów i miało doprowadzić do fiaska negocjacji.

W efekcie Azerbejdżan nadal pozostaje poza Zgromadzeniem Parlamentarnym. Paradoksalnie to jednak nie Baku, lecz PACE musi teraz mierzyć się z konsekwencjami własnych decyzji i niespodziewaną krytyką wewnątrz instytucji.

- PACE stało się teraz czarną owcą w rodzinie Rady Europy. A przecież to właśnie ten organ miał odwagę zająć stanowisko w sprawie łamania przez Azerbejdżan standardów instytucji. Inne instytucje nie robią nic, a wręcz z ulgą przyjmują fakt, że Azerbejdżan wrócił do współpracy – ocenia Harry Hummel, przedstawiciel kampanii Cure, koalicji europejskich organizacji pozarządowych, której celem jest poprawa skuteczności działań Rady Europy.
- Rozumiem, że Sekretarz Generalny stawia na rozwiązanie kryzysu poprzez dyplomację, ale wraz z Komisarzem Praw Człowieka powinien bronić decyzji PACE i wyjaśnić, dlaczego współpraca ze Zgromadzeniem jest niezbędna. Dialog powinien prowadzić do konkretnych rezultatów. A skoro nie widać żadnych pozytywnych zmian, może warto rozważyć zmianę podejścia – dodaje Hummel.


W poszukiwaniu politycznej woli


W teorii Rada Europy dysponuje kilkoma mechanizmami pozwalającymi reagować na uporczywe łamanie zasad przez państwo członkowskie.

Jednym z nich jest tzw. wspólna procedura uzupełniająca, uruchamiana w przypadku poważnego naruszenia zobowiązań statutowych. Mogą ją wszcząć Sekretarz Generalny, Komitet Ministrów lub Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy – w tym ostatnim przypadku wymagana jest kwalifikowana większość 2/3 głosów. Procedura zakłada wysłanie misji wysokiego szczebla do danego kraju i opracowanie mapy drogowej procesu naprawczego. Jeśli jednak władze odmawiają współpracy, ostatnim krokiem może być ostateczne wykluczenie problematycznego członka.

- Niestety ani Sekretarz Generalny, ani Komitet Ministrów nie są zainteresowani uruchomieniem tej procedury, bo istnieje spore ryzyko, że zakończyłaby się wyrzuceniem Azerbejdżanu z Rady Europy – a tego niemal wszystkie państwa członkowskie chcą uniknąć. Zgromadzenie Parlamentarne z kolei nie było pewne, czy uda się zdobyć dwie trzecie głosów, dlatego zdecydowano się na zawieszenie delegacji na rok – tłumaczy Harry Hummel.

Bardziej dyplomatycznym narzędziem mogłaby być interwencja w ramach artykułu 52 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przepis ten pozwala Sekretarzowi Generalnemu wszcząć dochodzenie, jeśli istnieją podstawy do uznania, że państwo członkowskie poważnie naruszyło postanowienia konwencji.

- Kiedy dane państwo członkowskie, Azerbejdżan bądź inny kraj, zwiększa represje do niespotykanego dotąd poziomu i ma najwięcej więźniów politycznych w historii swojego członkostwa w Radzie Europy, instytucja musi na to zareagować. Najłatwiej i najszybciej jest uruchomić dochodzenie w sprawie artykułu 52 przez Sekretarza Generalnego. Końcowy raport szybko pozwoliłby ustalić fakty i skłonić Komitet Ministrów do działania i stworzenia mapy drogowej procesu naprawczego. Wtedy Azerbejdżan wiedziałby wyraźnie, czego się od nich oczekuje i jakie są konsekwencje przekroczenia czerwonych linii – argumentuje Florian Irminger.

Ale i tu zaczynają się schody. Znowu warunkiem uruchomienia mechanizmu jest działanie ze strony Sekretarza Generalnego, a ten obecnie stawia na zakulisowy dialog dyplomatyczny w celu rozwiązania kryzysu.

Były Sekretarz Generalny Thorbjørn Jagland zdecydował się na uruchomienie artykułu 52 kilka razy w latach swojego urzędowania (w tym w roku 2014 w sprawie Azerbejdżanu), choć zabrakło tam wtedy mocnego mechanizmu monitoringu.

Kolejnym narzędziem, choć bardzo rzadko używanym w przypadku Rady Europy, jest tzw. procedura naruszenia, którą wdraża się w przypadku niewypełnienia przez państwo członkowskie postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W jej ramach Komitet Ministrów może zwrócić się do Trybunału o wydanie ostatecznego orzeczenia w tej sprawie. Jeżeli postępowanie nie przyniesie żadnych konkretnych rezultatów, państwo może ostatecznie zostać zawieszone lub wykluczone z Rady Europy.

Azerbejdżan jako pierwszy członek w historii był już przedmiotem takiej procedury w latach 2017–2020 w związku z wyrokiem w sprawie polityka opozycji Ilgara Mammadova. Sprawa zakończyła się jednak polubownie i Azerbejdżan ostatecznie wypełnił postanowienia Trybunału.

W 2022 roku Komitet Ministrów Rady Europy głosował za wszczęciem procedury naruszenia w sprawie Turcji i aktywisty Osmana Kavali, ale dotychczas nie osiągnięto rezultatów.

W przypadku Azerbejdżanu nastroje w Komitecie Ministrów są jednak zgoła inne i brakuje woli politycznej do uruchomienia tego instrumentu, mimo że znalazłoby się sporo wyroków, których Baku nie wypełniło lub wypełniło jedynie częściowo.

Istnieje wreszcie mechanizm skargi międzypaństwowej z wykorzystaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, ale – jak podkreśla Harry Hummel – wymagałoby to odwagi ze strony pozywającego państwa, jako że byłoby to postrzegane jako wrogie działanie.

- Problem polega na tym, że w Komitecie Ministrów nie ma jednego lidera, który wziąłby na siebie konsekwencje ostrzejszego kursu wobec problematycznego kraju. Tak samo działo się w przeszłości z Rosją. Każdy bał się «polityzować» dyskusję wokół działań Rosji, aż w końcu przebrała się miarka. W kwestii Azerbejdżanu jest podobnie – uważa działacz Cure.

Wtóruje mu Florian Irminger, który podkreśla, że największą słabością Rady Europy jest brak współpracy wewnątrz instytucji i wypracowania jednego planu działania.

- Rada Europy nie ma strategii, jak rozwiązać kwestię Azerbejdżanu. Każdy departament i organ wewnątrz instytucji wydaje się mieć swoje podejście do tematu, ale nikt nie wie, dokąd ten pociąg właściwie jedzie. Brakuje lokomotywy, która połączyłaby te oderwane wagoniki w jedną całość. Do tego nikt nie chce tą lokomotywą zostać – mówi Irminger.


Dobijanie krytyków


Tymczasem, w obliczu niezdecydowanej polityki Rady Europy, w Azerbejdżanie od kilkunastu miesięcy trwa bezlitosny demontaż ostatnich prozachodnich redakcji i społeczeństwa obywatelskiego. Władze dążą do pełnej kontroli nad przestrzenią informacyjną, a represje przybierają na sile.

Według szacunków Międzynarodowego Instytutu Prasy do lutego 2024 roku w Azerbejdżanie zatrzymano już 25 dziennikarzy. Wśród nich znaleźli się reporterzy śledczy z Abzas Media, a także przedstawiciele lokalnych redakcji Toplum TV i Meydan TV oraz finansowanego przez amerykański Kongres Radia Wolna Europa/Radia Wolność. Niemal wszystkim postawiono zarzuty przemytu nielegalnej waluty i przyjmowania zagranicznych grantów – choć surowe prawo w Azerbejdżanie w praktyce uniemożliwia rejestrację większości zachodnich funduszy.

Aresztowani dziennikarze często są przetrzymywani w trudnych warunkach i zmagają się z poważnymi problemami zdrowotnymi. Redaktorka Toplum TV, Shahnaz Baylargizi, choruje na cukrzycę, jej kolega z redakcji, Alasgar Mammadli, ma podejrzenie raka tarczycy, a dziennikarka Meydan TV, Aynur Gambarova (znana jako Aynur Elgunesh), jest osobą z niepełnosprawnością. Mimo licznych apeli o ich uwolnienie ze względów humanitarnych wciąż przebywają w więzieniu. Podobny los spotkał eksperta ds. wyborów i działacza praw człowieka Anara Mammadlego, który od wiosny zeszłego roku odsiaduje wyrok mimo zaawansowanej choroby żołądka. Problemy zdrowotne ma również ekonomista i profesor Londyńskiej Szkoły Ekonomicznej Gubad Ibadoghlu, który – choć kilka miesięcy temu został zwolniony do aresztu domowego – wciąż nie ma zezwolenia na wyjazd na leczenie za granicę.

Fala aresztowań dotknęła także niezależnych badaczy i analityków politycznych. W grudniu 2024 roku zatrzymano Azera Gasimlego, dyrektora Instytutu Politycznego Zarządzania i politologa, który w swoich komentarzach i wpisach ostrzegał przed prorosyjskim zwrotem w polityce Ilhama Alijewa. Postawiono mu zarzut wymuszenia – zdaniem obrońców praw człowieka całkowicie sfabrykowany.

- Mój mąż wygrał wcześniej sprawę sądową z nieuczciwym dłużnikiem o zwrot pożyczki. Teraz ten sam mężczyzna twierdzi, że Azer mu rzekomo groził i żądał od niego pieniędzy. Na tej podstawie został oficjalnie zatrzymany. Argumentacja prawna nie trzyma się kupy, nie ma żadnych dowodów. Ale ktoś go oskarżył i teraz to Azer ma udowodnić, że jest niewinny. To absurdalne – komentuje Samira Gasimli, dziennikarka i prywatnie zatrzymanego politologa.

Kilka miesięcy wcześniej do więzienia trafił również azerski doktorant Uniwersytetu Karola w Pradze, który odwiedzał rodzinę w Baku. Bahruz Samadov, który na przestrzeni ostatnich lat krytykował władze Azerbejdżanu w kwestii polityki Karabachu i sympatyzował ze stroną ormiańską w konflikcie, został oskarżony o zdradę.
[br Najnowszym negatywnym trendem jest pozbawianie krytyków władz prywatnej własności. W zakończonym niedawno procesie blogera i prodemokratycznego aktywisty Bachtijara Hadżijewa sąd nie tylko skazał go na 10 lat za kratkami, ale jednocześnie zarządził bezpowrotną konfiskatę mieszkania i pieniędzy aktywisty z prywatnego rachunku bankowego.

Z tym samym problemem zmagają się pozostali dziennikarze i aktywiści znajdujący się w areszcie śledczym. Ich aktywa również zostały zamrożone, uniemożliwiając członkom rodzin korzystanie z pozostawionego mieszkania czy samochodu. Wszystko wskazuje na to, że po wyroku skazującym utracą własność na rzecz państwa.

W przypadku aktywisty politycznego Akifa Qurbanova, który został aresztowany niecałe półtora miesiąca po powrocie z zimowej sesji PACE w Strasburgu w 2024 roku i oskarżony o przemyt obcej waluty, zastosowano pełną odpowiedzialność zbiorową wobec jego rodziny. Polityk poinformował zza krat, że po jego aresztowaniu skonfiskowano samochód jego ojca, komputery i telefony jego dzieci i telefony ojca.

Aktualnie liczba więźniów politycznych w Azerbejdżanie jest najwyższa od dwóch dekad. Według rachunków Unii na Rzecz Wolności dla Więźniów Politycznych znajduje się na niej 357 osób.

- Obecna fala represji różni się od tej z roku 2014, gdy również dochodziło do masowych aresztowań. Wtedy celem byli głównie liderzy organizacji pozarządowych, a teraz na celowniku znajduje się znacznie szersza grupa osób. Władze nie chcą w kraju żadnych niezależnych prawników, badaczy, dziennikarzy, polityków opozycji czy aktywistów. Tym razem chodzi o całkowite zniszczenie społeczeństwa obywatelskiego i stłumienie wszelkich głosów krytyki – tłumaczy prawnik i działacz praw człowieka Samad Rahimli.

Rahimli wskazuje na dwie przyczyny nowej fali represji: zmiany w geopolityce Azerbejdżanu i coraz bardziej otwarte stawianie na sojusz z antydemokratycznymi krajami, ale także kwestie polityki wewnętrznej. W Azerbejdżanie rosną problemy społeczno-ekonomiczne, a społeczeństwo obywatelskie i nieliczne niezależne redakcje – ku niezadowoleniu rządzących – wyciągały niewygodne problemy zwykłych Azerów na światło dziennie i burzyły obraz kraju w euforii po karabachskim zwycięstwie.

Co dalej?


Choć teoretycznie procedury Rady Europy nie przewidują sytuacji, w której państwo członkowskie nie posiada delegacji w Zgromadzeniu Parlamentarnym, ale kontynuuje prace w pozostałych instytucjach Rady, Azerbejdżan być może ustanowi nowy precedens na długie miesiące, a może lata.

- Obecnie procedury opierają się na dobrej woli państw. Ale problem pojawia się, gdy tej dobrej woli brakuje – mówi Harry Hummel.

Z jednej strony brak delegacji w PACE oznacza dla Baku utratę wpływu na kluczowe decyzje – Azerbejdżan nie może uczestniczyć w wyborze Sekretarza Generalnego Rady Europy ani sędziów Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także nie bierze udziału w debatach politycznych. Z drugiej strony jego nieobecność sprawia, że monitoring wyborów w kraju zostaje zawieszony, a według niepisanej zasady nie prowadzi się też wobec niego oficjalnych sprawozdań – skoro delegacja nie uczestniczy w pracach PACE, nie ma komu przedstawiać zarzutów.

To ostatnie może się wkrótce zmienić. W kuluarach mówi się, że skoro tym razem to Azerbejdżan sam zdecydował o niewysłaniu delegacji i świadomie postawił się poza strukturami PACE, nic nie stoi na przeszkodzie, by wznowić monitoring sytuacji w kraju.

Bez silnej woli politycznej trudno będzie jednak zmienić status quo. Jak podkreślają nieoficjalnie urzędnicy Rady Europy, największym zagrożeniem jest efekt domina – precedens wyjścia jednego państwa członkowskiego mógłby zachęcić kolejne kraje do podjęcia podobnej decyzji. Tym bardziej, że narastają napięcia w relacjach z Turcją i Gruzją.

W kuluarach Komitetu Ministrów mówi się wprost: Rada Europy nie może pozwolić sobie na utratę kolejnego członka, zwłaszcza spoza kontynentu. Podważyłoby to sens istnienia instytucji – bo jaki byłby jej cel, gdyby sprowadziła się do roli „Unii Europejskiej bis”?

Dla Azerbejdżanu to sytuacja niemal idealna. Może nadal grozić wyjściem z organizacji, jednocześnie czerpiąc korzyści z członkostwa w Radzie Europy. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że dla wielu krajów europejskich, zwłaszcza z południa, Azerbejdżan jest kluczowym dostawcą surowców energetycznych.

- „Co prawda macie więźniów politycznych, współpracujecie na boku z Rosją, ale my was potrzebujemy” – takie dominują wśród państw członkowskich nastroje – przyznaje anonimowo urzędnik Rady Europy.

Strasburską realpolitik z rozczarowaniem przyjmują działacze praw człowieka z Azerbejdżanu, którzy nie ukrywają, że liczyli na więcej.

- W jaką grę gra Azerbejdżan? To klasyczna teoria szaleńca (madness theory). Władza robi, co chce, wiedząc, że nikt jej nie powstrzyma. Europa, by uniknąć politycznego kryzysu, ma dostosować się do warunków dyktowanych przez Baku. Niestety, kraje zachodnie przyjęły tę narrację, wierząc, że przymykanie oka na łamanie praw człowieka w Azerbejdżanie pozwoli im zapobiec ewentualnemu atakowi na Armenię. Tymczasem prawdziwą ofiarą tej strategii jest azerskie społeczeństwo obywatelskie i więźniowie polityczni. Jeśli znikniemy, powstałą lukę wypełnią agenci wpływu Iranu. W dłuższej perspektywie taka polityka Zachodu wobec Azerbejdżanu jest po prostu błędna – ocenia Rahimli.